Il 17 gennaio 1977 la Regione Lombardia approvò la legge n. 2 che, secondo quanto prescritto dalla disposizione che aveva convertito il decreto legge dell´agosto 1976, definì i programmi operativi di intervento da sottoporre all´approvazione del Consiglio Regionale e introdusse procedure semplificate in materia di urbanistica, contabilità, assunzione di personale e controllo sugli atti. Ciascun programma operativo doveva determinare gli obiettivi specifici da raggiungere, le competenze dei vari enti rispetto agli interventi da effettuare nell´ambito del programma operativo stesso, i tempi di attuazione di ciascun intervento e l´ammontare delle somme destinate ai singoli interventi. Mentre la struttura regionale si stava organizzando anche a livello legislativo, nei primi mesi del 1977 le autorità dovettero affrontare il problema degli ingressi abusivi nella zona inquinata da parte degli sfollati, situazione che si ripeteva ormai da molti mesi. Tra il settembre del 1976 e il febbraio del 1977 gli organi preposti al controllo della Zona "A" denunciarono infatti più volte la presenza di persone non autorizzate. In un rapporto della polizia municipale di Seveso datato 1° ottobre 1976 si segnalava che:
la sig.ra O. Lina era intenta a stirare nella propria abitazione, asserendo che erano diversi giorni che dimorava giorno e notte, non ottemperando in tal modo, all´ordinanza emessa dal Sindaco di Seveso in data 30/7/76 portante il n. 51 in riferimento al noto evento tossico. Dopo innumerevoli inviti veniva convinta a lasciare la dimora senza asportare da essa nessun effetto ivi depositato quanto meno effetti personali, in quanto all´atto dell´ispezione la O. non era protetta da nessun indumento idoneo anti-tossico e sprovvista di regolare permesso che viene rilasciato dalle competenti Autorità. […] Si fa presente inoltre che diverse abitazioni sono aperte e si presume che siano occupate notte e giorno dagli stessi proprietari.
L´entrata abusiva nella Zona "A" era favorita anche dallo stato in cui si trovavano "le recinzioni in filo spinato in gran parte divelte se non addirittura mancanti". Per prevenire questo fenomeno il 15 febbraio 1977 il prefetto affidò all´esercito la vigilanza esterna dell´area maggiormente inquinata. Il compito fu assegnato al comando del 3° corpo d´armata, che assunse la completa responsabilità e la direzione della vigilanza della zona insieme ai carabinieri. Questa decisione fu adottata su richiesta di Golfari "ritenuta l´assoluta necessità di vietare qualsiasi abusivo ingresso nella zona anzidetta di persone e autoveicoli" che potevano "diffondere all´esterno gli effetti nocivi delle materie tossiche". Il ritorno dell´esercito a Seveso e a Meda per sorvegliare la zona inquinata contribuì ad aumentare la tensione, già alta nella zona a causa dello stallo delle operazioni di bonifica, dell´aumento dei casi di cloracne riscontrati nei bambini e nelle bambine e con la rilevazione della presenza di diossina nelle scuole. Come sottolineò il "Corriere della Sera" l´11 febbraio 1977:
Oltre duecento bambini colpiti da cloracne secondo i dati ufficiali delle prime visite in alcune scuole elementari. Tremilasettecentocinquanta metri cubi di materiale organico contaminato e in putrefazione in attesa di essere bruciato in un inceneritore che è ancora nel mondo delle intenzioni. Un esercito di topi richiamato dai rifiuti e tanta paura, tanto disorientamento in una popolazione colpita da un male a cui finora nessuno ha potuto o voluto dare una dimensione. Questo è il bilancio che si deve tirare a sette mesi esatti dall´incidente di Seveso. Restano fuori dal conto le polemiche, tante e le buone intenzioni, i progetti troppe volte annunciati e non ancora realizzati.
Anche il sindaco di Seveso, Francesco Rocca, fece rilevare la difficoltà del momento:
"Sette mesi vissuti tutti con angoscia, con paura, con la forza dei nervi che ti tiene su e questo, sicuramente, è il momento più brutto. Cosa faccio, adesso? Vado via? Mi sembrerebbe una diserzione. Eppure certe volte la tentazione è forte. La gente è in subbuglio. C´è panico dove prima c´era l´indifferenza, il menefreghismo. C´è anche rabbia. Una grossa, grossissima sfiducia nelle istituzioni.
Pochi giorni dopo il 17 febbraio 1977, in una lunga intervista a Giampaolo Pansa sempre per il "Corriere della Sera", Rocca ribadì tutta la sua difficoltà nella gestione di una vicenda così complessa, dove i diversi "attori" in campo cercavano di "difendere" le loro ragioni con la forza del loro peso, come la Roche che era "una forza potente" ancora attiva a Seveso. Rocca sospettò, pur senza averne le prove, che le tendenze minimizzatrici sugli effetti della diossina provenissero proprio dalla Givaudan. Il sindaco di Seveso rispose anche in merito al comportamento delle istituzioni evidenziando che queste erano fatte da persone ed erano state sottoposte per mesi ad uno "stress terribile". Rocca confidò comunque sulla tenuta delle istituzioni, sottolineando però la necessità della creazione a Seveso di un "centro operativo-organizzativo" che coordinasse tutto il lavoro e affrontasse i molteplici aspetti del problema.
